加强农业基础设施建设
提高抵御自然灾害能力调查报告
 韶关市农业局农业综合开发办
(2008年3月26日)
　

 农业是国民经济的基础，而农业基础设施建设是农业的基础。因此，加强农业基础设施建设对提高农业综合生产能力，提高土地产出率，提高防灾减灾能力，增加农民收入乃至促进社会经济发展等方面起到十分重要的作用。面对新的发展形势，如何加强农业基础设施建设，提高抵御自然灾害能力，促进我市农业农村经济又好又快地发展这个新课题已紧迫而现实地摆在我们面前。为此，我办着重从农田水利基本建设的角度对全市农田灌溉、中低产田和农田水利基本建设情况进行了摸底调查，分析了当前加强农业基础设施建设的必要性、紧迫性和面临的发展机遇，并针对主要制约因素，提出了今后发展思路。现将有关调查情况综述如下：

一、农田水利基本建设情况

(一)农田水利基本建设历程

农业在我市的经济比重中占有较大份量，历届政府对农田水利基本建设都非常重视，广大农民群众的积极性也很高。我市对农田水利基本建设主要分四个时期：

第一个时期：六十年代末至七十年代，在毛泽东主席发出“水利是农业的命脉”的指示后，我市和全国一样，掀起了长达数年的大规模群众性兴修农田水利热潮，主要建设措施是：平整耕地，开挖渠道和道路，修筑山塘水库等。这个时期的投入主要靠“人海战术”，以农民投工投劳为主，工人、学生、干部、解放军的义务劳动为辅。

第二个时期：八十年代中期至九十年代初期，全市开展了配套、完善、维修农田水利设施为主要内容的农田水利初级达标活动。这个时期的投入是以农民投劳折资、投工为主，政府财政资金扶持为辅。

第三个时期：九十年代中期至2005年，我市部分县开展了以山、水、田、林、路综合治理的农业综合开发，对农田水利设施按流域、按灌区和按连片田块较高标准的规划和建设，大大改善了当地的农业生产条件。这个时期的投入以项目资金投入为主，投入机制为“国家引导、地方配套、民办公助”。这些项目主要有国家农业综合开发项目、改造中低产田、国家商品粮基地、粮食自给工程、“大禹杯”竞赛活动、以建造蓄水池和改造石花地为主要内容的“两大会战”、耕地易地开发和保护、“菜篮子”工程等。其中国家农业综合开发项目是国家持续投资的长效项目，在我市已实施了十五年，至今仍在我市部分县（市）继续实施，是迄今为止我市对农田水利设施建设最大的投资渠道。十五年来，农业综合开发土地治理项目合计投资2.4亿元，其中市、县财政配套资金共2700多万元，该项目中70%的资金是投入到农田水利建设上的，受益项目县有曲江、仁化、始兴、翁源和南雄。

第四个时期：从2006年至今，为加快传统农业向现代农业的转变，我省出台了《关于加强农田水利基本建设人大议案的实施办法》和标准化农田建设规划，拉开了新一轮农田水利基本建设高潮的序幕。这个时期的特点是以“田成网、路相通、渠相连、涝能排、旱能灌”为标准的现代化农田建设。我市经过06—07两年的农田水利基本建设人大议案项目的实施，已整治农田1.72万亩，建设小陂头19座，共投入省级财政资金1622万元。

（二）农田水利基本建设现状

通过四个时期的建设，加上水利部门历年来对大中小型水库、灌区的建设和完善，我市的农田水利灌溉网络基本形成，为我市的农业增产、农民增收发挥了重要作用。

1、基本情况。我市常用耕地面积195万亩，其中水田147万亩，水浇地39万亩（统计数字）。到2006年止，全市水田有效灌溉面积135.6万亩,有效灌溉率为69.5%；旱涝保收面积105.9万亩,占有效灌溉面积的78%；全市机电排灌面积约18万亩，喷、滴、微灌面积约1万多亩。

2、农田水利基本建设投入方面。目前，我市农田水利建设的投入特点是：投入不足，对上级资金的依赖性较强。随着农村税费的改革和国家取消农业税，这个投资矛盾也变得更加突出。如06—07两个年度的省农田水利基本建设人大议案分配给我市的自筹任务中除武江区和浈江区已落实资金到位外，其它县（市）均没有落实资金到位。

3、在平整土地方面。我市耕地以垌田、梯田为主，田块平整、方格化水平非常低。在土地承包分田到户后，我市未对面上的农田进行过大规模平整，只是在国土部门的耕地异地开发和补充耕地项目中有小范围的土地平整。目前我市部分方格化农田仍是七十年代大农建时平整的，“三角田”、“半分田”仍随处可见，这在部分山区更为明显。

4、在中低产田改造方面。目前在我市农田中,中低产田面积约为128万亩，占总面积的三分之二。主要特点是：山坑田、梯田占较大比例，地下水位高、耕作层浅薄、坡度大，集约化、机械化耕作程度较低。近年来我市在改善农田灌排条件的基础上，主要通过推广使用有机肥、种植绿肥和秸秆还田等措施改良土壤、培肥地力，实施中低产田改造。但改造任务仍非常艰巨。

5、农田水利基础设施管护运行方面。经过多年的建设和管理，我市基本形成了市、县、镇、村与大型灌区、机电排灌及中小型水库、山塘、陂头等多层次的农田水利设施管理格局。近年来，仁化、翁源、曲江等县（区）还相继制定了《农田水利设施管理办法及有关规定》，明确了各级管理责任，确定了农田水利设施建设、维护和管理经费来源和管理办法。但从整体上特别是农田水利设施上看，管护和运行情况仍不尽理想，由于管理机制不完善和缺乏必要的经费，我市农田水利设施失修、淤塞、毁坏现象较为普遍，水圳“渗、透、漏”较为严重。

二、加强农业基础设施建设的必要性和紧迫性

（一）韶关农业基础设施薄弱，农业综合生产能力较滞后，与韶关农业承担的重要任务不相适应，加强农业基础设施建设十分紧迫。韶关农业占全市国民经济的比重不是很大，但其地位和作用非常重要。首先，我市300多万总人口中，农村人口占了一半有多，农业能否持续发展，农民能否持续增收，是直接关系到我市全面建设小康社会和社会稳定的一项重要而紧迫的任务。其次，省委、省政府把我市列为全省优质农产品生产加工基地，这就要求我们要承担向广州、珠三角甚至港澳地区供应鲜活优质农产品的任务。但在如此重要的任务之下，我市农业基础设施比较薄弱，很多农田水利基础设施老化、失修，生产条件不够理想，防灾减灾能力脆弱，土地产出能力和集约化经营水平不高。随着工业化、城镇化的推进，人增地减成为必然的趋势，传统的农业生产已经不能满足现实的需要。加强农业基础设施建设，积极发展现代农业，使产出能力、产品质量、生产方式等有较大的提高和改进，是一项非常紧迫的任务。

（二）农民持续增收的难度增大，需要进一步加强农业基础设施建设。目前，我市农民人平纯收入仍远低于全省平均水平。农民增收仍然处在艰难的爬坡阶段，制约农民收入持续增长的障碍还没有从根本上消除，一些传统的促进农民增收的手段乏力、效果不再明显，保持农民收入持续增长的难度越来越大。因此，进一步加强农业基础设施建设是解决农民持续增收困难的前提和有效保障。

（三）自然灾害频发，灾害损失严重，需要进一步加强农业基础设施建设。我市属自然灾害多发的地区，洪涝、干旱等自然灾害常有发生，给我市农业带来严重的损失。如06年的“7.15”洪涝灾害、07年双夏期间的伏旱灾害和08年初的冰雪灾害让我们感受到大自然巨大损坏威力之余，也让我们清醒地看到我市农业基础设施薄弱、防灾抗灾能力不强的一面。因此，只有进一步加强农业基础设施建设，才能提高抵御自然灾害能力，把灾害损失降至最低程度。

三、面临的发展机遇

（一）政策倾斜。今年中央一号文的主题是加强农业基础建设，促进农业发展、农民增收。这就表明国家将会出台一系列政策和措施来扶持农业基础建设，为我市农业基础设施建设带来了难得的发展机遇。

（二）资金投入力度加大。随着各级政府对农业基础建设的重视，必将会加大资金投入的力度。如我省为了加大农业综合开发扶持力度，设立了省级农业综合开发项目，目前我市乐昌、仁化两县（市）已纳入省级农业综合开发县，还有农田水利基本建设人大议案项目的实施和标准化农田建设项目的启动，都标志着各级政府对农业基础设施建设资金投入力度在逐渐加大。

（三）农民积极性高，要求建设的愿望强烈。目前，我市绝大多数农民对修建、完善农田水利基础设施积极性很高，都能主动参与到建设中去，尤其是饱尝自然灾害苦头地区的农民要求建设的愿望十分强烈。这就为搞好农业基础设施建设奠定了良好的基础。

四、主要制约因素

(一)农田水利基础设施仍较落后，农田防灾抗灾能力差。由于历年投入不足，原有设施建设标准过低，加上农田水利管理机制不完善等原因，目前我市农田水利设施比较落后，土圳泥渠、木石陂满目皆是，硬化设施失修、老化、灾毁现象普遍，部分地区水土流失和水圳“渗、透、漏”现象较为严重，渠道利用系数仅为0.3-0.4(灌区到农田灌溉水的利用率)。农田水利设施薄弱，造成我市农田因旱、因涝成灾和绝收面积逐年增大，农业生产受自然灾害因素的制约越来越大，这与当前我市加快发展农业产业化和现代化步伐的要求不相适应。

(二)农田地力下降，农田生态环境不容乐观。根据地力监测结果显示,由于绿肥种植面积逐年减少，化肥、农药施用量增加，我市有相当部分的耕地土壤板结，土壤养分呈下降趋势，特别是土壤有机质含量，已从过去的含量丰富水平降为目前的中等甚至缺乏水平；而农田环境质量监测结果显示，由于我市国有大、中型厂矿、企业较多，工业废气、废水和污染物排放量较大，加上农业面源污染也不断增加，给部分农田和农作物带来了一定的威胁。

(三)投入不足。一是市、县两级财政特别是县级财政对农田水利基本建设专项投入不足。主要是依靠上级部门的项目资金投入，而大的项目又被地方财政配套资金这一关卡住了，所以往往只能争取到一些中小型项目资金来投入，这对于我市农田水利基础设施面广、量多的实际情况来讲无疑是杯水车薪。二是农村税费改革后，取消了镇统筹、村提留和水利粮、水费等，农村基层对小型农田水利设施建设和维修无能为力。投入不足已成为我市农田水利设施建设、管护和运行的最大制约因素。

（四）缺乏科学规划。由于我市各地对农田水利基础建设缺乏长远的思考和科学的规划，导致重复建设、交叉建设等现象屡有发生，造成了建设规模不大、面不够广。

五、加强农田水利基础设施建设的思路

水利是农业的命脉，加强农田水利基本建设对提高抵御自然灾害能力，提高农业综合生产能力，增加农民收入的重要作用无容置疑。当前，我们面临着难得的发展契机，关键是如何抓住机遇，尽快掀起新一轮的农田水利基本建设高潮，为促进我市农业农村经济又好又快发展奠定坚实的基础。

（一）解放思想，提高认识，树立农田水利基本建设先行的意识。要进一步解放思想，转变观念，充分认识加强农田水利基础设施建设的必要性和紧迫性，充分认识农田水利基础设施是农业、农村经济赖以发展的“先行资本”，是一项功在当代，利在千秋的事业。因此，要把农田水利基本建设作为提高农业综合生产能力、发展现代农业、增加农民收入的“基础工程”来抓；作为改变农业生产条件、改善农田生态环境、实现可持续发展的“长效工程”来抓；作为为农民办实事、办好事的“民心工程”来抓；并作为一项长期的基础性工作常抓不懈。

（二）加大投入力度。农田水利基本建设是基础工程，需要大量资金的投入。因此，要进一步创新投入机制，改革和完善财政资金投入方式，落实投入政策，拓宽投入来源，确保投入稳定增加。一是要继续争取中央和省对我市农田水利基础设施建设的支持和投入。二是要努力增加市、县两级财政资金的投入，并逐年增加投入比例。三是要引导农民增加投入。让农民参与项目规划设计、建设和运行全过程，调动农民参与的积极性；积极采取竞争立项、先建设后补助等方式，鼓励和引导农民对其直接受益的工程建设筹资投劳。四是要吸引带动信贷资金及其他社会资金投入。要充分发挥财政资金的引导、示范作用，通过贷款贴息、招商引资等方式，吸引各类资金投入农田水利基础建设。

（三）科学规划，建立项目储备库，扩大建设规模。各地要深入调查研究，摸清和找准当地农田水利基础设施的薄弱环节，认真、科学地做好中长期建设规划，并建立项目储备库，对那些连片面积大、建设潜力大、产业发展前景好和镇村干部群众积极性高的项目要优先立项建设，以扩大我市建设规模。

（四）整合农业项目资金，提高建设效益。要积极探索有效途径，有机整合各种农业项目资金，以有效解决建设资金投入不足和项目建设交叉、重叠，资金分散，影响工程质量、工程效益等问题，提高资金的整体投资效益，使项目资金在农田水利基本建设上发挥最大作用，取得最佳效果。

（五）重视建后管护，建立长效运行机制。一是要通过宣传，增强群众管护意识。项目建成后要通过多种形式进行广泛宣传，重点宣传建设的成效，项目区与非项目区的区别以及项目建成前后的效益对比，用事实增强群众的管护意识，在项目区形成一个爱护工程的良好社会氛围，发动群众参与项目管理。二是将项目的建后管护纳入各级主管部门的日常工作。各地要制定项目管护计划和实施方案，同时定期对各项目区管护计划执行情况进行检查验收，做到奖优罚劣。三是因地制宜，创新管护模式。项目区可根据各自的实际情况，积极探索适合本地的管护模式。如镇村统一管护模式、专业协会管护模式等。