坚持农村基本经营制度
创新农村土地承包经营管理

韶关市农业局经管科

 “三农”问题始终是困扰我国城乡统筹、全面建设小康社会的一个重大问题，而土地问题是“三农”问题的核心。现阶段我国农村土地承包经营制度最基本的特征是土地归集体或国家所有，农民依法拥有土地承包经营权和使用权，“统分结合，双层经营”。20多年来，这种以家庭联产承包为核心的农村土地经营制度，顺应了农村生产力的发展的要求，促进了农业农村经济的快速发展，使十亿中国人的温饱问题初步得到了解决，为中国的改革开放、经济发展做出了不可磨灭的贡献。但进入21世纪之后，可以看到，家庭联产承包责任制经营方式的生产潜力几乎已经发挥到极致，农民收入驶入了“慢车道”，而且随着农业税的取消和土地价值的攀升，农村土地承包经营出现了一系列的新矛盾和新问题，制约了农村经济的进一步发展。因此，在《农村土地承包法》的总体框架下，努力探索适合地方实际的农村土地承包机制，创新经营管理方式，成为农业主管部门亟待研究和解决的课题。

一、 当前农村土地承包经营管理问题的焦点

（一）土地所有权不明晰 农民承包经营不稳定

现行宪法、民法、土地管理法以及农业法等重要的法律都规定了农村土地属于集体所有，即乡集体、村集体、村民小组所有。但是，对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确。从所有权主体上看，村委会作为当地村民的自治组织，充当集体土地财产的所有者代表，在目前各项制度不完善的情况下，土地的集体所有往往成为村长或村委会少数人所有；从实践上看，存在基层政府借土地集体之名，行使发包权利，违背农民意愿对土地进行随意处置，导致在承包经营关系中，发包人实际拥有很大的干预农民生产经营的权利，并且这种权利往往与行政权力混为一体，导致各种违法征地用地现象陈出不穷，最终受到侵害是农民。农民对土地只有30年的使用权，既不可以进入市场进行交易，又不可以传承子孙，还有可能随时被中止承包，使农民的承包经营长期处于不稳定状态。

（二）承包经营权性质模糊，土地流转机制不畅

我国的民法、物权法把承包经营权作为一种物权来对待，但实际上，农村土地承包经营权在很多方面未能真正体现出农户享有占有、使用、收益和处分四权统一的物权性质。这一立法上的模糊，造成了现实中的诸多问题，如土地流转不畅、农民的自主生产经营受到行政干预、农民随意撂荒耕地、政府随意处置土地等。随着非农产业的迅速发展和农村城镇化的推进，这种性质模糊的农村承包经营体制将成为推进农村土地流转的最大障碍。土地流转机制不畅，一方面使土地资源不能向土地经营能手集中，阻碍农业的产业化、规模化经营；另一方面又出现大量的撂荒现象，浪费了宝贵的耕地资源；加上土地承包经营权不稳定，影响了农民对土地长期投资的热情，从而诱发对土地进行粗放式、掠夺式经营的现象。

（三）土地的社会保障功能过强，农民恋土情结浓厚

土地是农民最基本的生产资料，也是赖以生存的基本条件，尤其是在当前我国农村社会保障制度不完善的情况下，承包土地不仅具有就业生存功能，而且具有社会保障功能，可说是农民的“命根子”，是农民“进可攻、退可守”的保险底线。实行土地承包经营，促进了农村经济的发展和农村社会的稳定，但又导致了农民浓厚的恋土情结。只要土地的社会保障功能未被其他制度取代，只要没有一个稳定、长期的政策和工作保障，农民一般是不愿意脱离土地的，特别是在农业税取消和土地日渐升值的情况下，放弃承包地就意味着自己的利益受损。由此可见，农村土地过强的社会保障功能已在一定范围和程度上影响农业产业化、农村城镇化进程。

（四）土地市场化不充分，土地纠纷日益增多

目前，我国有关法规对农村承包地的流转只是作抽象的规定，对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确规定，致使农村土地流转过程中存在管理缺位、操作无序、价格混乱、随意改变土地用途等不规范现象，严重干扰了正常的农村土地流转市场秩序。加上在取消农业税、农产品比价日趋合理和土地日渐升值的刺激下，农民承包耕地的欲望增强，由此而引发的土地纠纷亦日益增多，对农村稳定，农业生产造成一定的影响。

二、 创新农村土地承包经营管理的指导思想

（一）坚持“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的农村基本经营制度。尽管我国的土地保障功能过强，但在覆盖农村的社会保障制度在短时间内未真正建立的前提下，农地所具有的社会保障功能是不能完全抹杀的，这是其最基本的功能。因此，农村土地承包经营管理的改革创新必须在这个基本经营制度的总体框架下和其合理内核不能变的前提下来进行。

（二）坚持以现代农业发展的理念引领农村土地承包经营管理的改革创新。目前我国农业正处传统生产方式向现代生产方式转变的关键时期，只有加快土地承包经营管理方式的现代化，才能适应现代农业的发展需求。

（三）坚持以尊重农民意愿为前提进行土地承包经营管理的改革创新。农村土地的问题就是农民的问题，土地承包经营管理的创新实践关乎农民的切身利益，必须尊重农民自己的意愿，立足于对民间自发的土地经营管理实践的完善和创新，严禁搞行政命令。

（四）坚持因地制宜、分类指导的原则，多元化创新土地承包经营管理。土地问题的复杂性、各地农村的差异性，决定了土地承包经营管理方式不可能是单一的，而是多元化的，而且从公平、效率、成本和适应性等方面来讲，多元化的管理是创新目前农村土地承包经营管理最为现实的选择。因此，必须贯彻因地制宜、一切从实际出发的方针，实行分类指导，反对一刀切。

三、创新土地承包经营管理的对策建议

（一）继续稳定家庭联产承包责任制，提高土地产出效益

在当前我国农民仍以土地为安身立命之本的条件下，继续稳定联产承包责任制，是有利于农民增收和农村稳定的。关键是要从各地的实际出发，赋予家庭联产承包责任制新的内涵。从我市这几年已形成规模并具有较强市场竞争力的乐昌九峰水果、张溪芋头、北乡马蹄，始兴城南辣椒、马市黄烟和新丰、翁源蔬菜等一批商品生产基地的蓬勃发展得出一个启示：对那些已形成“一乡一品”“一村一品”特色优势产业的地方，可通过政府引导或专业合作社带动，组织农户种植相同品种的优势作物，形成区域化布局、基地化生产、规模化经营的现代农业模式，从而提高土地产出率。从某种意义上说，这种家庭联产承包经营方式对农业产业化的促进作用较之于土地流转方式更加明显，农民更乐于接受。它不仅使农民获得实实在在的经济效益，还从一定程度上增强了家庭联产承包责任制的生命力，为促进现代农业发展奠定良好的基础。

（二）稳定和完善土地承包关系，推动土地使用权流转

建立土地流转机制，是农村土地市场化的必然趋势，也是完善土地承包制的必然要求，它与稳定承包关系相辅相成。从我市近年土地使用权流转的实践看，农户承包地使用权在依法、自愿、有偿情况下流转，具有推动农业的规模化经营，提高土地利用率，促进传统农业向现代农业转变的功效。到去年底止，我市连片100亩以上耕地集中流转的有80宗，面积6.2万亩，其中较大规模流转的有：始兴城南、沈所、顿岗0.5万亩，乐昌廊田0.3万亩、乳源侯公渡0.2万亩等，这些流转土地都是经营者用于连片发展无公害蔬菜等高值作物。如始兴县引进香港合利集团公司等3家菜场租赁耕地近0.5万亩，分布在3个乡镇，涉及8个村、67个村民小组1887户农户。农户把承包地租赁给经营者，大多数的年租金每亩稻谷400-500公斤或现金300-500元，比自行种植水稻等作物年纯收入200-300元还高些。适度规模流转，有利于增加农民收入和农村劳务输入，加快城镇化进程。当前，要推动土地使用权流转，必须从政策、市场、农户三个层面上创新土地流转机制。

1、在政策层面上，要真正赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，只有在土地产权关系恒定的前提下，农民才会自觉协调好土地利用与保护的关系，才能实现农地农有、农地农用，防止发生大规模土地兼并，顺利推进土地使用权合理流转；要进一步明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，其中处分权的内容包括对土地使用权的转让、租赁、入股等，有了完整的承包经营权，才能真正形成土地使用权流转机制；此外，要尽快修订完善土地流转的法律政策。

2、在市场层面上，要创新土地使用权流转形式，在农村双层经营体制下，为规避市场风险，可积极推行土地租赁的流转方式；同时，尽快建立农村土地流转中介组织和服务体系。

3、在农户层面上，要确立农村土地使用权流转农户自由原则，不能违背农民意愿搞强制流转。

（三） “统”、“分”新结合，发展合作经营

在改革开放初期，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”中讲的“统”是指村集体经济组织的经营管理行为，“分”是指家家包地、户户种田。但到了我国农业农村经济快速发展的今天，早期对“统、分”的定义已不能涵盖现阶段我国农业和农村经济发展的特点了。现在讲的“统”，更多地表现为社会化服务，表现为农民自愿基础上的合作，倡导产业化经营和发展专业合作社，使龙头企业和合作社在新的“统”中发挥更加积极的作用。现在讲的“分”，更多表现为促进土地合理流转和培育经营规模扩大的专业农户，现在是家家继续包地，却不再户户种田。因此，在土地承包经营管理上，我们不能因循守旧，简单地把农业集约经营等同于集中农民土地，盲目推进土地规模经营。要做到既“统”又“分”，实现新的统分结合，发展专业合作经济是最佳选择，也是现代农业发展的必然要求。因此，要把农业龙头企业、农民专业合作社发展与创新土地承包经营管理有机结合起来，利用龙头企业先进的经营理念和农民专业合作社这个新型组织载体，引领农民走上现代农业发展道路，从而实现农村土地承包经营管理新的飞跃。

（四）坚持土地集体所有，开展农村土地股份制改革试点

农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下，把土地分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权的一种新型的土地制度，它具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点，是适应我国市场经济发展要求的现代土地制度。目前各地出现三种土地股份化形式：一是将村集体土地与集体经营性资产一起折股量化，明确社员股份，经营收益按股分红；二是将农户土地承包权股化，以承包经营权作股，组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规划、开发和经营；三是农户以土地承包权参股，即以土地承包权折价参股。从各地的实践来看，农村土地实行股份制在一定的范围和条件下是行之有效的，它促进了土地的有序流动和农业适度规模经营发展，提高了农村土地利用率。可根据本地实际，选择条件较为成熟的地区开展试点工作，努力探索新形势下农村土地股份制改革道路，把创新农村土地承包管理引向深入。